Die soziale Gestaltung der Osterweiterung: Zur Verantwortung der Europäischen Union

Und es zeigt sich, dass Konfliktprävention und Krisenmanagement immer wichtiger werden. Eine wichtige Konsequenz des 11. September ist ebenfalls, dass die europäische Integration in diesem Licht eine zusätzliche Begründung erhält und die Erweiterung der Europäischen Union noch vordringlicher wird. Gleichzeitig zeigt sich auch, dass die EU im Erweiterungsprozess zu Recht auf Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und der Achtung von Menschen- und Minderheitenrechten beharrt.

Die Erweiterung der EU ist inzwischen irreversibel. Im Ergebnis der Gipfel von Nizza und Göteborg kann damit gerechnet werden, dass die Verhandlungen mit den am besten vorbereiteten Staaten Ende 2002 abgeschlossen werden, mit dem Ziel, dass diese Staaten dann als Mitglieder an den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2004 teilnehmen. Bis zu 10 Staaten (also Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn und Slowenien sowie Malta und Zypern) haben eine echte Chance, von diesem Angebot zu profitieren. Dies ergibt sich aus dem Stand der Beitrittsvorbereitungen und den eigenen Planungen dieser Länder. Bulgarien und Rumänien planen langfristiger und fallen nicht darunter. Mit der Türkei wurden die Verhandlungen noch nicht begonnen. Allerdings gilt ebenfalls, dass noch kein Land seine Beitrittsvorbereitungen beendet hat. Deshalb ist auch jede Spekulation, wer schlussendlich im Jahr 2002 seine Verhandlungen abgeschlossen haben wird, verfrüht. Aus unserer Strategie und unseren Kriterien ergibt sich, dass die Leistung zählt und keinerlei politischen Rabatte gegeben werden. Ich möchte hinzufügen, dass diese immer wieder und vor allem im Zusammenhang mit Polen aufscheinende Rabatt-Debatte zutiefst theoretisch ist und Polen, wie andere Länder auch, den Beitritt aus eigener Kraft schaffen muss – und kann.

Die Länder Mittel- und Osteuropas stehen vor einer dreifachen Herausforderung. Sie müssen die Systemtransformation bewältigen, sich dem globalen Wettbewerb stellen und gleichzeitig die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes der EU (acquis communautaire) leisten. Unbeschadet der EU-Beitrittsperspektive ist die schwierige Systemtransformation in jedem Fall zu leisten. Auch die Spielregeln der Globalisierung werden davon nicht berührt. Die Beitrittsvorbereitungen erleichtern den Kandidaten die Bewältigung dieser genannten Herausforderungen. Beispielsweise bedeutet die EU-Integration eine bessere Chance im globalen Wettbewerb und die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes auch eine Hilfe bei der Schaffung eines modernen Rechtswesens. Gleichzeitig verkürzt die Beitrittsperspektive allerdings die Transformationsfristen und bedeutet eine Fülle von Rechtsakten in kürzester Zeit. Das kann im Einzelfall durchaus auch eine zusätzliche Bürde für die einzelnen Länder bedeuten.

In den Jahren 2000 und 2001 hat sich un-ter der vom Europäischen Rat in Helsinki 1999 beschlossenen neuen Erweiterungsstrategie eine große Dynamik in den Beitritts-ländern entwickelt. Die zentrale Botschaft von Helsinki lautete: Die EU steht zur Erweiterung, sofern die Beitrittsvoraussetzungen durch die Kandidatenländer erfüllt sind. Diese neue Strategie schuf ein Mehr an Sicherheit und Berechenbarkeit und bedeutete zugleich eine Chance für jene sechs Staaten, mit denen die EU erst im Jahr 2000 die Verhandlungen aufnahm (also Lettland, Litauen, die Slowakei, Bulgarien, Rumänien und Malta) auf den Stand der Beitrittverhandlungen aufzuschließen. Dieses Signal der EU hat ohne Zweifel die Kandidatenländer erneut mobilisiert, denn dort gibt es immer noch Zweifel, ob wir sie am Ende wirklich wollen. Solche Ängste sollte niemand unterschätzen.

Am 13. November 2001 legt die Kommission ihre diesjährigen Fortschrittsberichte zu den einzelnen Ländern vor. Man kann das Erreichte in etwa wie folgt bilanzieren: Was das politische Kriterium angeht, also die Frage, ob Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bestehen und die Menschen- und Minderheitenrechte gewährleistet sind, so ist dies eindeutig mit Ja zu beantworten. Das ist eine nicht zu unterschätzende Leistung, die den Gesellschaften dieser Staaten sehr viel abverlangt hat. Beispielsweise wenn ich an die Tatsache denke, dass Estland und Lettland, Länder mit einer schwierigen, ja tragischen Geschichte, heute die soziale Integration auf der politi-schen Agenda haben. Aber es gibt bei allem Fortschrittlichen natür-lich auch noch Probleme. Ein großes Problem ist die Korruption. Dies scheint offenbar ein Krebsgeschwür der Transformation zu sein, das energisch bekämpft werden muss. Korruption zerstört nicht nur eine Gesellschaft, es kann auch die wirtschaftliche Entwicklung unterminieren. Kein Investor geht in ein Umfeld, das korrupt ist. Ein weiteres Problem in den Beitrittsländern ist die soziale Diskriminierung von Roma. Das ist in Wahrheit nicht nur ein Problem der Beitrittsländer. Was wir jedoch wollen ist, dass bereits die Vor-Beitrittszeit genutzt wird, dieses Übel an der Wurzel zu packen. Diese Einschätzung teilen die betroffenen Länder und es gibt auch bestimmte Fortschritte. Ein weiteres Problem, das wir aus der Vergangenheit geerbt haben, sind die Straßenkinder in Rumänien. Wir mussten inzwischen feststellen, dass auch Kinderhandel betrieben wurde. Die im Dezember 2000 neu gewählte rumänische Regierung hat hier sehr schnell und sehr energisch gehandelt und verdient allen Respekt. Zudem bemühen sich die Kommission und das Europäische Parlament nach Kräften, Rumänien bei der Lösung dieser Fragen vor Ort auch finanziell zu unterstützen.

Das wirtschaftliche Beitrittskriterium bezieht sich auf die Fragen, ob eine funktionierende Marktwirtschaft besteht und ob das Land in der Lage ist, dem Binnenmarktdruck und den Wettbewerbskräften in der EU standzuhalten. Für Zypern und Malta ist das kein Problem. Für die osteuropäischen Staaten aus verständlichen Gründen schon. Acht dieser Länder sind aus unserer Sicht inzwischen eine funktionierende Marktwirtschaft und sehr dicht dran, auch das zweite Kriterium zu erfüllen. Bulgarien und Rumänien haben hier noch einen längeren, wenn auch wahrscheinlich unterschiedlich weiten Weg vor sich. Das hängt ganz vom Tempo der notwendigen Strukturreformen in diesen beiden Ländern ab. Zu berücksichtigen ist, dass die Europaabkommen Freihandel im industriellen Bereich vorsehen und auch bestimmte andere Sektoren schon teilliberalisiert wurden. Das bedeutet, dass die EU und die Beitrittsländer im industriellen Bereich und seit 2000 auch teilweise im landwirtschaftlichen Bereich bereits voll miteinander konkurrieren.

Das dritte Beitrittskriterium betrifft die notwendige Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes, des sogenannten acquis, der rund 80.000 Seiten umfasst. Auch hier sind die Beitrittsländer sehr weit vorangekommen. Das eigentliche Problem ist inzwischen bei den meisten nicht mehr die bloße Übernahme, sondern die korrekte Anwendung des gemeinschaftlichen Rechtes. Die Dimension der Herausforderung wird klar, wenn man bedenkt, dass diese Länder in wenigen Jahren moderne Verwaltungen aufzubauen hatten, die weder technisch noch personell mit den stabilen Verwaltungen der meisten Mitgliedstaaten verglichen werden können. Zudem leiden sie alle unter erheblicher PersonaIfluktuation, wobei das geringe Gehaltsniveau im Vergleich zur Wirtschaft dabei eine wichtige Rolle spielt. Dafür haben wir Verständnis. Gleichzeitig können wir an diesem Punkt nicht locker lassen, um die Rechtseinheitlichkeit in der Union zu wahren. Unsere Schlussfolgerung ist deshalb, dass vielleicht noch energischer als bisher Unterstützung angeboten werden sollte, von der EU, von den Mitgliedstaaten, von inter-essierten Organisationen, Institutionen und Verbänden.

Auch die Verhandlungen befinden sich auf gutem Weg. Sie folgen der sogenannten Wegskizze, die vom Europäischen Rat in Nizza beschlossen wurde und der ein sehr einfacher Gedanke zugrunde liegt: Um die Verhandlungen zügig zu Ende zu führen, dürfen schwierige Fragen nicht auf die lange Bank geschoben werden, sondern müssen so weit als möglich bereits im Jahr 2001 gelöst werden. Dabei geht es nicht um die Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstandes. Es geht ausschließlich um die Frage, welche Übergangsfristen gebraucht werden, damit keine Seite überfordert wird. Übergangsfristen sind ein normales Verhandlungsinstrument, das in allen bisherigen Erweiterungen ebenfalls diese Funktion erfüllte und die Flexibilität ermöglicht, die für den Erfolg der Verhandlungen und der anschließenden Ratifizierung notwendig ist.

Im ersten Halbjahr 2001 wurde die gemeinsame Verhandlungsposition der EU-Mitgliedstaaten zu den Verhandlungsfragen festgelegt, die sehr eng mit dem Binnenmarkt und den vier Grundfreiheiten zusammenhängen. In diesem Herbst wurde über Justiz und Inneres, d.h. unter anderem über die Frage des Schengen-Systems, über Wettbewerbspolitik, Transport und Steuern verhandelt. Ganz zum Schluss kommen die Kapitel, die mit Geld zusammenhängen: Wie viele Mittel werden die Länder aus den Strukturfonds erhalten? Was zahlen sie in den Gemeinschaftshaushalt ein?

Wie erfolgt ihre Integration in den gemeinsamen Agrarmarkt? Bei allen diesen Fragen wird es voraussichtlich Übergangsregeln geben müssen.

Die etwaige Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit hat in Deutschland und Österreich große Ängste erzeugt. Unbeschadet dessen, ob sie berechtigt oder unbegründet sind, muss man ehrlicherweise sagen, dass keiner wissen kann, was wirklich passieren wird, wenn die Freizügigkeit sofort eingeführt würde. Ein Vergleich mit der Süderweiterung ist nicht ohne weiteres möglich. Die Wege etwa zwischen Polen und Deutschland sind wesentlich kürzer als einst die zwischen Spanien und Frankreich. Dazwischen liegen Oder und Neiße, aber kein ganzes Gebirge. Richtig ist allerdings auch, dass Mobilität über die Grenzen hinweg von einer ganzen Reihe von Faktoren abhängig ist. Wir sind zu dem Schluss gekommen, dass die Ungewissheit Grund genug ist, in der sensiblen Frage der Arbeitsmärkte sehr vorsichtig zu agieren. Weil wir nicht wirklich wissen, wie sich die Dinge entwickeln, ist von der Kommission eine Übergangsfrist von insgesamt sieben Jahren vorgeschlagen worden. In diesen sieben Jahren kann jeder Mitgliedstaat tun, was er will - er kann seinen Arbeitsmarkt ganz oder teilweise öffnen oder auch weitgehend geschlossen halten. Er kann genau soviel Migration zulassen, wie er braucht. Niemand kann ihm da hineinreden. Unter einer Voraussetzung: Bereits vor dem Beitritt gewährte Öffnungen des nationalen Arbeitsmarktes für Kandidatenländer dürfen nicht mehr zurückgeschraubt werden. Im Unterschied zu vielen anderen EU-Mitgliedstaaten hat die Bundesrepublik ihren Markt auf der Grundlage von bilateralen Abkommen bisher am weitesten geöffnet. Das sollte jeder wissen. Die Kandidatenländer haben diese Über-gangsregelung kritisiert und manche haben dies als Mitgliedschaft "zweiter Klasse" empfunden. Inzwischen sehen sie aber auch Vorteile dieser Regelung für sich selbst. Denn sie müssen nicht fürchten, junge qualifizierte Menschen an die EU zu verlieren. Mit einigen Ländern konnte dieses Kapitel bereits abschließend verhandelt werden. Dabei wurde vereinbart, dass sie die gleichen Rechte in Anspruch nehmen können, wie sie die EU-Staaten für sich beanspruchen.

Ein weiterer kritischer Punkt war im Frühjahr 2001 der Erwerb von landwirtschaftlichem Grund und Boden. Dies ist mit erheblichen Ängsten in einzelnen Kandidatenländern belastet. Sie fürchten, dass ein "Ausverkauf' stattfinden könnte. Auch hier war nicht zu bewerten, ob solche Ängste gerechtfertigt sind oder nicht. Wir haben sie ernst genommen und deshalb Übergangszeiten vorgeschlagen. Auch diese Frage ist mit einigen Ländern schon erfolgreich verhandelt. Mit Polen wegen der Wahlen allerdings noch nicht. Ich hoffe jedoch, dass dies nun bis zum Jahresende gelingt.

Übergangsfristen brauchen wir ebenfalls, um der Situation der Kandidatenländer besser Rechnung zu tragen. Für die Kandidatenländer ist die Übernahme vieler unserer Bestimmungen sehr teuer und manchmal technisch in kürzester Frist überhaupt nicht realisierbar. Zum Beispiel die Bestimmungen über Breite und Festigkeit von Straßen. Oder zu Trinkwasser- und Abwassernormen. Das zu realisieren braucht Zeit, und die Kandidatenländer müssen im Wesentlichen alles selber bezahlen. Zudem macht es keinen Sinn, ihre ohnehin knappen Haushalte derart zu überlasten, dass sie keine Spielräume mehr für andere notwendige wirtschaftliche oder soziale Aufgaben haben.

Wir haben relativ wenig Geld zur Verfügung, um die Länder in den Vor-Beitrittsanstrengungen substantiell zu unterstützen. Wir können zwar bei einzelnen Infrastrukturmaßnahmen helfen, bei einzelnen Umweltschutzprojekten, beim Verwaltungsaufbau, beim Ausbau der Außengrenzen oder bei der Ausbildung und Umschulung der Arbeitnehmer in gewissen Branchen. Relativ betrachtet haben wir wenig EU-Unterstützungsgelder. Trotzdem ist die Summe im Einzelnen nicht unbeträchtlich. Polen z.B. bekommt 1,8 Milliarden DM jährlich, das ist die höchste Summe, die je ein Drittstaat von der EU erhielt. Dennoch - die Hauptlast wird von diesen Ländern selbst getragen. Das gilt auch für die Zeit nach der Erweiterung.

Leider ist die Erweiterung, die gerade auch im deutschen Interesse liegt, in Deutschland nicht sehr populär. Man fürchtet, sie sei ein Fass ohne Boden. Das kommt meines Erachtens aus der falschen Annahme, die Erweiterung sei eine Art zweiter deutscher Einigung, die mit einer sogenannten "Portokasse" begann. Dies stimmt aber nicht. Die Erweiterung bringt keine Ansprüche auf gleichwertige Lebensverhältnisse, begründet keine Rechte auf eine bestimmte Lohn-oder Rentenhöhe. Das sind ganz entscheidende Unterschiede, wie auch die Tatsache, dass Polen oder Ungarn sich ganz anders in die Marktwirtschaft bewegt haben als dies im Falle Ostdeutschlands möglich war. Zudem sind die Kosten der Erweiterung bis 2006 in der Agenda 2000 festgelegt. Die wird umgesetzt. Was nach 2006 kommt, muss einstimmig unter allen Mitgliedstaaten beschlossen werden. Und auch hier gilt: nicht soviel, wie vielleicht nötig, sondern soviel, wie jeder zu geben bereit ist. Lastenteilung heißt das Stichwort. Nicht Deutschland hat Einbußen zu erwarten, sondern zuallererst Länder wie etwa Spanien, Griechenland oder Portugal, wenn es zur Neujustierung der EU-Strukturfonds kommt. Die Deutschen haben deshalb meines Erachtens überhaupt keinen Grund, sich über angeblich zu hohe Kosten der Erweiterung zu beschweren. Deutschland hat etwa 6 Milliarden DM zwischen 1996 und 2000 für die Vorbereitung der Erweiterung in die EU-Kasse eingezahlt. Im gleichen Zeitraum hat es 62 Milliarden DM Handelsüberschuss mit den Beitrittsländern erzielt. Vom sicherheitspolitischen Gewinn will ich gar nicht reden. Der ist unbezahlbar.

Um es zusammenzufassen: Die Erweiterung ist für beide Seiten, für die EU und die Beitrittsländer, die richtige Antwort auf die veränderten europäischen Realitäten nach dem Mauerfall und der Beendigung des Kalten Krieges. Sie ist die Chance, Frieden und Sicherheit auszudehnen und gemeinsam Wohlstand zu mehren. Im Erweiterungsprozess entscheidet sich auch die Ausprägung der Transformation in den Kandidatenländern, die mit uns gemeinsam heute den Weg in eine soziale Marktwirtschaft gehen. Mit der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes übernehmen sie die fortschrittlichen Regelungen und Standards der EU. Auch das ist nicht selbstverständlich. Darüber hinaus haben wir aufgrund der Vor-Beitrittsstrategie und in den Verhandlungen Möglichkeiten, soziale Härten in den Kandidatenländern abzumildern und ihnen beim Strukturwandel beizustehen, den sie in jedem Fall in der heutigen globalen Welt bewältigen müssen. Dieses Projekt zahlt sich für beide Seiten aus. Es gibt deshalb auch überhaupt keinen vernünftigen Grund, zu zögern, zu wanken oder zu fürchten, es könnte zu viel kosten. Wir brauchen die Erweiterung und ihren Erfolg auf beiden Seiten. Alles andere würden wir teuer bezahlen, im wahrsten Sinne des Wortes.