Transformation und soziale Gerechtigkeit
Erstens: Die Transformation ist ein vielseitiger und komplizierter Prozess, der sehr verschiedenartige Maßnahmen umfasst, die im sozialen, politischen, wirtschaftlichen und mentalen Bereich jeweils unterschiedliche Folgen nach sich ziehen. Zwischen den genannten Bereichen bestehen starke, jedoch nicht eindeutige Abhängigkeiten, die wiederum das Ergebnis verschiedener Prioritäten sind und sich in verschiedenen Phasen der Transformationen in den Vordergrund schieben. In den Anfangsphasen dominieren politische und ökonomische Faktoren, in den darauf folgenden Phasen kommen eher soziale und mentale Bedingtheiten zum Zuge. Dies führt zu zweierlei Art von Folgen: Die Prioritäten, die in den einzelnen Phasen gesetzt werden müssen, unterliegen einem Wandel, was wiederum bei der Annäherung an das postulierte Modell der Marktwirtschaft und des demokratischen Systems Einfluss auf deren Modifizierung hat.
Zweitens: Der Übergang zu einem neuen sozio-ökonomischen System ist nicht allein ein langwieriger Prozess, der mindestens eine Generation oder vielleicht sogar noch länger dauert; seine Bedeutung weist weit darüber hinaus und ist insgesamt unerhört kostspielig. Wie die bisherigen Erfahrungen zeigen, fallen die Transformationskosten im Vergleich zu dem, was selbst die größten Skeptiker unter den Experten bisher meinten, wesentlich höher aus. Die Transformation bringt nicht nur zahlreiche positive Effekte mit sich, sondern viele ihrer Nebenfolgen haben - zumindest für einzelne Gesellschaftsgruppen - auch eindeutig negativen Charakter.
Drittens: Die Kategorie „soziale Gerechtigkeit“ hat vielfältige Konnotationen. Auf europäischem Boden können wir grob gesagt mindestens drei verschieden verstandene Versionen von sozialer Gerechtigkeit unterscheiden: eine sozialdemokratische, eine liberale und eine christliche. Zwischen ihnen lassen sich zwar viele Berührungspunkte finden, aber es treten auch wichtige und oft bezeichnende Unterschiede auf. Am wesentlichsten sind jedoch die Relationen zwischen dem, was die Wirtschaft für gerecht hält, und dem, was sich die Bevölkerung unter Gerechtigkeit vorstellt. Die Unterschiede kann man folgendermaßen formulieren: „Das, was ökonomisch effektiv ist, ist auch sozial gerecht“ und „das, was sozial gerecht ist, ist auch ökonomisch effektiv“. Beide Standpunkte miteinander zu vereinbaren ist schwierig, und in der Transformationspraxis kommt es daher sowohl zu Kompromissen als auch zu Ausschließungen. Unterschiede wie auch Kompromisse in der bisherigen Transformationspraxis kommen bei Parlamentswahlen zum Ausdruck, die in den meisten Staaten zum Regierungswechsel führen, bei dem dann zumeist andere soziale und ökonomische Prioritäten als bisher gesetzt werden. So betrachtet ist Polen ein klassisches Beispiel, da im Verlauf seines bisher zwölfjährigen Transformationszeitraums viermal demokratische Wahlen stattfanden und jedes Mal eine Regierung mit anderen sozialen und ökonomischen Präferenzen berufen wurde.
Zwei Verhaltensmodelle
Der Übergang zu einem neuen ökonomischen und sozialen System ist von einem plötzlichen Bruch mit dem alten System begleitet, hauptsächlich im politischen Bereich, was sich in der Freiheit des Wortes und in der Freiheit des Individuums, in der Gründung verschiedener Parteien, in der Möglichkeit verschiedener politischer Wahlen, Kommunalwahlen etc. äußert, aber auch im ökonomischen Bereich, d.h. wenn ein Privatsektor entsteht, wenn die Wirtschaft liberalisiert wird, wenn man sich der Welt öffnet, wenn es zur Deregulierung kommt und Ähnliches. Gleichzeitig gibt es aber auch noch eine bestimmte Kontinuität, die das neue mit dem alten System verbindet und sich darin zeigt, dass gewisse soziale Berechtigungen beibehalten werden, dass man am Genuss öffentlicher Güter teil hat, insbesondere aber dadurch, dass die alte Denkweise zumindest partiell beibehalten wird.
Beim Übergang zur Marktwirtschaft bilden sich wenigstens vier Bereiche heraus, von denen ein jeder das Verständnis von Gerechtigkeit stark beeinflusst. Das hängt hauptsächlich damit zusammen, dass sich zwei Kategorien, zwei Begriffe gegenüberstehen: der Individualismus und der Kollektivismus.
Das Marktsystem, zumindest dasjenige, das sich aus dem europäischen Kulturkreis herleitet, beruht auf dem Individualismus. Der Hauptschock, den die postsozialistische Gesellschaft erlebt, wird durch eine förmliche Explosion des Individualismus ausgelöst; denn die Erziehung im sozialistischen System basierte darauf, die Idee von der Überlegenheit des Allgemeininteresses über das Individualinteresse zu verbreiten. Die alten ökonomischen Spielregeln sowie die sozialen Regeln stehen zu allem im Widerspruch, was das neue System vorzuschlagen hat. Somit betrifft der Hauptschock vor allem den mentalen Bereich.
Auf den Schock im sozialen Bewusstsein folgt der nächste Schock, dem zu Grunde liegt, dass die Individuen und Haushalte notwendigerweise die Verantwortung für Arbeit, Einkommen und materiellen Status selbst übernehmen müssen. Die Verantwortung nimmt individuellen Charakter an. Je nach Modell des Übergangs zur Marktwirtschaft hat diese Verantwortung sprunghaften oder gleitenden Charakter und kann kleiner oder größer ausfallen. Wenn wir unter diesem Aspekt auf die polnischen Erfahrungen blicken, von denen später noch die Rede sein wird, dann hatten sie Schockcharakter und zumindest in der Anfangsphase war dieser Schock sehr stark. Der nächste Schock ergibt sich aus der rasch einsetzenden Einkommensdifferenzierung. Die Marktwirtschaft, insbesondere ihre neoliberale Version, löst ex definitione Mechanismen aus, die mit einer Einkommensdifferenzierung zusammenhängen. Diese nimmt nicht nur zu, noch entscheidender ist, dass der erreichte materielle Status nicht von Dauer ist oder sein muss. Die erreichte Position bedarf ständig einer neuen Bestätigung und hängt wesentlich vom individuellen Unternehmergeist des Einzelnen ab, von der Aneignung neuer Qualifikationen und neuen Wissens, vom Grad der Mobilität oder Bereitschaft, neue Aufgaben zu übernehmen. Eine Einkommensstruktur von Dauer, wie sie für den Sozialismus charakteristisch ist, wird vom Markt zurückgewiesen.
Der Sozialismus schuf sich das Modell einer Sozialstruktur mit deutlich ausgeprägter Hierarchie, die dann zu einem erheblichen Grad verknöcherte. Bewegungen auf der sozialen Leiter hatten, zumindest für größere Gruppen, ein begrenztes Ausmaß und kamen eher bei Einzelpersonen vor. Die Marktwirtschaft bietet in dieser Hinsicht andere und durchaus bedeutende Möglichkeiten. Der Schock, den die postsozialistische Gesellschaft erlebt, geht vor allem auf die tief greifende Rochade in der allgemeinen Hierarchie einzelner Berufsgruppen zurück, was sich wiederum auf deren Sozialprestige auswirkt.
Infolge dessen kann man zwei Fragen stellen. Erstens: Ist es möglich, zugleich ein neues ökonomisches und ein neues sozial gerechtes System zu schaffen? Zweitens: Soll diese soziale Gerechtigkeit Elemente des alten Systems bewahren oder soll der alte Kanon der Sozialpolitik / Gesellschaftspolitik verworfen werden?
Es fällt schwer, auf diese Fragen eine Antwort zu geben; denn die Erfahrungen, über die wir in den einzelnen Ländern verfügen, sind verschieden, und es gibt auch kein Muster, das halbwegs konsequent angewandt worden wäre. Somit müssen wir im Folgenden die Bereiche beschreiben, in denen die Hauptkonflikte auftreten.
Konfliktträchtige Bereiche
Wir können eine Reihe von konfliktären Bereichen unterscheiden. Eine vollständige Analyse überschritte die Grenzen eines kurzen Referats, ja selbst eines größeren Buches. Dies liegt daran, dass das sozialistische System allumfassenden Charakter hatte, d.h. es umfasste alle Lebensbereiche. Somit bedeutet Transformation auch einen Wechsel in sämtlichen Bereichen einer wirtschaftlichen, sozialen und politischen Tätigkeit.
Im Folgenden konzentriere ich mich auf sozio-ökonomische Fragen, wobei vier Bereiche unterschieden werden:
1) Privatisierung und Entstehung eines Privatsektors,
2) Arbeitsmarkt,
3) Einkommensdifferenzierung,
4) öffentliche und private Güter.
1 Ad Zu den wichtigsten Aufgaben der Transformation gehört die Umgestaltung des Staatseigentums in Privateigentum. Das ist offensichtlich und wird im Großen und Ganzen von der Bevölkerung akzeptiert. Gleichzeitig ruft der Privatisierungsprozess jedoch zahlreiche Spannungen hervor. Ich führe zunächst polnische Umfrageergebnisse aus dem Jahr 1997 an, welche die Privatisierung betreffen. Die Frage, ob Schwerindustrie und Großbetriebe in staatlicher Hand verbleiben sollten, bejahten fast 62 Prozent der Befragten. Auf die Frage, ob die Privatisierung für die Wirtschaft günstig sei, antworteten fast 60 Prozent mit „ja“ und auf die Frage, ob die Privatisierung nur wenigen Nutzen bringe und die Interessen der Mehrheit beeinträchtige, antworteten fast 57 Prozent zustimmend. Schließlich antworteten auf die Frage, ob die Privatisierung ein Anwachsen der sozialen Ungerechtigkeit bedeute, über 46 Prozent der Befragten mit „ja“, und die Frage, ob die Privatisierung Raub am Nationaleigentum bedeutet beantworteten nahezu 44 Prozent mit „ja“.
Schon diese wenigen Informationen lassen zwei Spannungsbereiche erkennen. Der erste kommt dadurch zustande, dass die Eigentumstitel nicht gerecht, also im Grunde nicht egalitär verteilt sind, und der zweite entsteht, weil der Wechsel der Eigentumstitel zu einer Einschränkung des ökonomischen Sicherheitsminimums führt, das im sozialistischen System gegeben war.
2Ad Wenn die Einführung der Marktwirtschaft auch allgemein von der postsozialistischen Gesellschaft akzeptiert wird, so stößt die Anwendung von Marktgesetzen auf einem ihrer wichtigsten Segmente doch auf Widerstand. Gemeint ist die „Vermarktung“ und Deregulierung des Arbeitsmarktes; denn die Arbeitslosigkeit tritt nun in einer bislang unbekannten Größenordnung auf. Zwar gab es auch im Sozialismus Arbeitslosigkeit, aber sie war versteckt und drückte sich hauptsächlich in Überbeschäftigung aus, was eine niedrige Effizienz und niedrige Löhne zur Folge hatte. Der Sozialismus zeichnete sich dabei durch eine ziemlich spezifische Eigenheit aus: Entlassen - also arbeitslos - wurden nicht so sehr wenig effiziente und wenig geeignete als vielmehr konfliktträchtige Personen, die in Opposition zum herrschenden System oder zur Partei standen. Der Übergang zur Marktwirtschaft schafft hier eine völlig neue Situation.
1990 betrug die Arbeitslosigkeit in Polen fast 6,5 Prozent, 1995 waren es bereits 14,9 und im Jahr 2000 über 15 Prozent. Für 2001 werden 17,2 Prozent geschätzt. Im polnischen Fall hat, wie ich meine, die steigende Arbeitslosigkeit mindestens zwei Gründe: Erstens sinkt seit mehreren Jahren die Wachstumsrate des BIP. Betrug sie in den Jahren 1994 -1997 noch über 6 Prozent, so sank sie in den folgenden Jahren ständig und überschreitet im Jahr 2001 sicherlich nicht 1,5 Prozent. Zweitens erfordert ein wesentlicher Teil der Unternehmen eine Restrukturierung, was mit Sicherheit ein weiteres Anwachsen der Arbeitslosenzahl zur Folge haben wird.
In diesem Zusammenhang treten zwei gegensätzliche Ansichten auf. Die Arbeitgeberverbände meinen, dass sich die Arbeitslosigkeit ohne weit gehende Deregulierung des Arbeitsmarktes nicht senken lässt; ähnlicher Ansicht sind auch einige politische Parteien mit neoliberaler Option. Die Bevölkerung hingegen ist, wie aus einer Befragung hervorgeht, der Meinung, dass die Regierung jeder arbeitswilligen Person auch einen Arbeitsplatz zusichern sollte. Aus einer Umfrage, die 1997 durchgeführt wurde, als die Arbeitslosigkeit um 12 Prozent lag, geht hervor, dass über 86 Prozent der Respondenten der Ansicht waren, dass die Regierung Arbeit sicherzustellen hätte.
Das Auseinanderdriften der ökonomischen und der sozialen Option bei der Steuerung des Arbeitsmarktes ist eines der schwersten Dilemmata, die in der Transformation auftreten. Beide miteinander zu versöhnen ist praktisch unmöglich. Daher haben wir es in verschiedenen Phasen der Transformation auch mit einer Wellenbewegung, einem auf und ab der Sozial- bzw. Gesellschaftspolitik zu tun. Um die ökonomische mit der sozialen Option in Einklang zu bringen, sind in der Praxis zahlreiche Kompromisse vonnöten. Bei jeder Lösung treten zahlreiche Spannungen auf, und ein wesentlicher Teil der Bevölkerung ist überzeugt, dass soziale Ungerechtigkeit sich in einem hohen Prozentsatz an Arbeitslosen und in einem unsicheren Arbeitsmarkt äußert.
3 Ad Ein weiterer konfliktärer Bereich ist die Einkommensdifferenzierung.
Dies ist hauptsächlich deswegen ein so schwieriges Transformationsproblem, weil es eine neue Sicht auf die materielle Lage einzelner Gesellschaftsgruppen erfordert. In der Konsequenz führt dies zu neuen Einteilungen, von denen zwei besondere Beachtung verdienen. Die erste ist die Einteilung in Gewinner und Verlierer, wobei die Einkommensdifferenzierung eine entscheidende Rolle spielt. Die zweite ist die Einteilung in diejenigen, die ihr Einkommen über den Markt beziehen, also in Betrieben und Institutionen beschäftigt sind, die nach der Marktlogik funktionieren, und in diejenigen, die ihr Gehalt auf einer Planstelle verdienen, hauptsächlich als staatliche Angestellte, sowie in diejenigen, die von Unterstützung leben. Beide Einteilungen haben ihre Vor- und Nachteile; die erste verweist auf Gruppen, welche bei der Transformation gewonnen und auf die, welche dabei verloren haben. Jedoch hat diese Einteilung, wie zahlreiche Soziologen hervorheben, beträchtliche Nachteile, denn ein erheblicher Teil der Bevölkerung bleibt außerhalb der Analyse, d.h. er wird nicht berücksichtigt. Die zweite Einteilung ist von größerem Nutzen, weil sie bei der Einkommensgewinnung verschiedene institutionelle Rahmen und eine unterschiedliche Logik aufzeigt und - was hier noch wichtiger ist - auch unterschiedliche Verhaltensmuster.
Kehren wir zur Einkommensdifferenzierung zurück. Ich möchte an dieser Stelle nur auf einige wenige Probleme hinweisen. Das erste, das ich lediglich signalisiere, ist der tief greifende Einkommenswechsel, der zwischen 1989 und 1991 erfolgte. Damals hatte der bei weitem überwiegende Teil der Bevölkerung infolge der Transformationskrise und einer sehr hohen Inflationsrate einen Verfall des Realeinkommens zu verzeichnen. Das zweite Problem betrifft die Einkommens- und Gehaltsdifferenzierung in Polen im Vergleich mit der in einigen anderen postsozialistischen Staaten. Analysiert man die Gehälter nach dem Gini - Index, hatte Polen im Vergleich zu Slowenien, Ungarn, Tschechien und der ehemaligen DDR eine höhere Gehaltsdifferenzierung. Mehr oder weniger auf demselben Differenzierungsniveau lagen Lettland und Bulgarien, größer war es nur in Russland. Das dritte Problem: Die Gehaltsdifferenzierung im Privatsektor ist größer als im öffentlichen Sektor.
Viertens: Nimmt man Dezimalvergleiche vor (d.h. teilt man die ganze Bevölkerung in zehn Gruppen ein), so hatte im Jahre 1999 das oberste Zehntel im Vergleich zum untersten ein 15fach höheres Einkommen pro Person, ein fast elffach höheres im Haushalt sowie ein neunfach höheres beim individuellen Gehalt. Fünftens: Die Einkommensdifferenzierung war zu Beginn der Transformation sowie am Ende der neunziger Jahre des 20. Jahrhunderts am ausgeprägtesten.
4 Ad Der vierte konfliktäre Bereich entsteht durch die neue Konfiguration öffentlicher und privater Güter. In der sozialistischen Wirtschaft war eine präzise Aufteilung in öffentliche Güter, zu denen jeder Zugang hatte und die keinen Preis hatten, und in private Güter, die durch den Markt gewonnen wurden, nicht bekannt. Dennoch hatten viele Güter in den Bereichen Bildung, Gesundheitsversorgung, Wohnen etc. öffentlichen oder öffentlich - gesellschaftlichen Charakter. Der Übergang zur Marktwirtschaft hatte erstens eine Beschränkung der öffentlichen Güter und zweitens eine wesentliche „Vermarktung“ der gesellschaftlichen Güter zur Folge. Ich möchte das nur anhand von zwei Beispielen illustrieren. In der Vergangenheit war das Hochschulstudium unentgeltlich, obwohl der Zugang zu ihm beschränkt war. Gegenwärtig zahlt mindestens die Hälfte, vielleicht sogar zwei Drittel aller Studenten und Studentinnen für das Studium sowohl an privaten als auch an staatlichen Hochschulen. Eine ähnliche Situation besteht - obwohl diesmal nicht in formaler Hinsicht - im Gesundheitswesen, wo viele Eingriffe und Leistungen, die unentgeltlich und allgemein zugänglich sein sollten, faktisch bezahlt werden; um zu einem früheren Termin in ein Krankenhaus aufgenommen zu werden, oder um einen Eingriff vornehmen zu lassen, muss man mit dem Arzt oder dem Krankenhaus privat abrechnen.
Versuch einer Einschätzung
Versuchen wir, die vergangenen zwölf Jahre polnischer Transformation aus der Sicht der Bevölkerung und ihres Verständnisses von Gerechtigkeit sowie aus der Sicht des Ökonomen, oder weiter gefasst: der Prinzipien der Ökonomie bei der Einführung der Marktwirtschaft zu betrachten. Vom Gesichtspunkt der Bevölkerung aus können wir in ihrer materiellen Lage drei oder vier Phasen unterscheiden. Die erste, die man irgendwo zwischen 1989 und 1992 ansetzen kann, war für die Mehrheit durch einen Einkommensverfall gekennzeichnet, was hauptsächlich an der Transformationskrise und der fast vollständigen „Vermarktung“ der Privatgüter lag. Ab 1993 stiegen die Realeinkünfte der Bevölkerung, wenn auch in einem differenzierten Tempo. Zur selben Zeit nahm jedoch auch die Arbeitslosigkeit zu. Der Zeitraum, in dem der Einkommenszuwachs bei sinkender Arbeitslosigkeit am meisten spürbar war, fiel in die Jahre zwischen 1995 und 1997/98. Dann nahm, etwa seit 1999, die Arbeitslosigkeit wieder zu. Ein erheblicher Teil der Arbeitslosen blieb ohne Unterstützung und das Wachstumstempo der Reallöhne sank immer mehr. In den letzten drei Jahren lassen sich zwei Erscheinungen beobachten:
Das Angebot an öffentlichen Gütern wird geringer, die Lage vieler Berufsgruppen verschlechtert sich relativ, z.B. die des niederen Personals im Gesundheitsdienst (Krankenschwestern) oder der Lehrer. Gleichzeitig nimmt die Einkommensdifferenzierung im Landesdurchschnitt zu. Die materielle Situation der Bevölkerung auf dem Land, in den Kleinstädten, in einigen Wojewodschaften an der so genannten Ostwand (d.h. an der Ostgrenze) und im Norden (z.B. Masuren) verschlechtert sich, verglichen mit der in den Großstädten, rapide.
Zum Vergleich: Setzt man das Durchschnittsgehalt in Polen für das Jahr 2000 mit 100 an, betrug es in der Wojewodschaft Masowien (hauptsächlich dank der Metropole Warschau) 131,8, während es in der südöstlichen Wojewodschaft Vorkarpaten (Podkarpacie) nur bei 85,2 lag. Zugleich sollten aber auch Erscheinungen wie folgende beachtet werden: Die realen Durchschnittsgehälter in Polen sind höher als in Tschechien, Ungarn oder in der Slowakei, die ein höheres Pro-Kopf-Einkommen haben und ebenfalls die Transformation durchlaufen. Die Ersparnisse liegen in Polen um einige Punkte unter denen in den eben genannten Ländern. Der Konsum in den polnischen Haushalten wuchs rascher als das BIP. Die Zahl der Personenkraftwagen auf 10.000 Einwohner stieg zwischen 1990 und dem Jahr 2000 um das 2,2 fache.
Haben wir ein sinnvolles Maß, um „Gerechtigkeit“ in der Transformation zu beurteilen? Im Falle der Gesellschaft können ein solches Maß die Parlamentswahlen sein, in denen die Sozial- bzw. Gesellschaftspolitik von Regierungen und Parlamenten beurteilt werden. Im Transformationszeitraum haben viermal demokratische Parlamentswahlen stattgefunden. Jedes Mal kam es zu einem Wechsel der Parlamentszusammensetzung und folglich auch zum Regierungswechsel. Man kann darin mangelndes Vertrauen und einen Mangel an Akzeptanz der Gesellschaftspolitik sehen. Sicherlich bedeutet es aber, dass ein wesentlicher Teil der Bevölkerung soziale Gerechtigkeit nicht wahrnimmt.
Es bleibt noch, auf die Frage an den Wirtschaftswissenschaftler zu antworten, die lautet: Kann die Transformation überhaupt ein gerechter Prozess sein? Vor einigen Jahren habe ich einen Artikel veröffentlicht, in dem ich nachwies, dass die Transformation vom ökonomischen Gesichtspunkt aus kein gerechter Prozess sein kann, da sie neue ökonomische Strukturen, vor allem aber neue Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern schafft. Ob das bedeutet, dass der Grad der von der Bevölkerung empfundenen Ungerechtigkeit so groß sein muss, ist bereits eine andere Frage. Denn was wir als staatsbürgerliche Gerechtigkeit empfinden und bezeichnen, hängt doch in hohem Maß von der Leistungsfähigkeit der neuen Machteliten ab, von ihrem Verständnis der marktwirtschaftlichen Logik sowie von den Entwicklungsprioritäten, für die sie sich entschieden haben.
