Zu Recht gescheitert

Zwölf Tage am Stück Arbeiten, davon an vier Tagen bis zu sechzehn Stunden - das sah das Mobility Package für LKW-Fahrer vor. 

Der Kommentar von Cristina Tilling, European Transport Workers‘ Federation    

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Einstieg in den Arbeitsmarkt

Arthur Skorniakov ist Betriebsrat bei booking.com. Die Belegschaft ist enorm vielfältig. Er erzählt, welche Herausforderungen das birgt.  

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Immer mehr Blue Cards

Sie ist das Ticket für den europäischen Arbeitsmarkt: Die Blue Card EU. Knapp sechs Jahre nach der Einführung hat das BAMF erstmals eine Bilanz dieser Aufenthaltserlaubnis vorgelegt. 

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Pflege - ohne Sicherheit für die Beschäftigten?

Die Bundesregierung möchte ausländische Fachkräfte für die Pflege anwerben. Doch die Vorstellungen über die Bedingungen gehen weit auseinander. 

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Rechtsstaatlich in Zweifel zu ziehen

Auf dem DGB Bundeskongress positionierte sich die Gewerkschaft der Polizei eindeutig gegen die geplanten "Anker"-Zentren .  

Auszüge aus der Rede von Jörg Radek, stellvertretender Vorsitzender der GdP 


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Nur empfindlich?

Über Alltagsrassismus reden und ihn sichtbar machen, das fordert  Giorgina Kazungu-Haß, MdL (SPD).

Zu ihrem Kommentar im Forum Migration 

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Solidarität

Solidarität - das ist mehr als nur ein Wort. Dominik Bartsch, Direktor UNHCR Deutschland sieht darin den Schlüssel zur Integration.  

Zu seinem Kommentar im Forum Migation   

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Türkei: Gewerkschafter aus Remscheid verhaftet

Der Gewerkschafter und Migrationsberater Adil Demirci aus Remscheid wurde in der Türkei verhaftet. 

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Regina Konle-Seidl: Konzepte der Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen und Migranten in Europa - Vergleich zwischen Großbritannien, Dänemark, Niederlande und Deutschland

22.12.2010

Regina Konle-Seidl,
Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB)

Zunächst möchte kurz darstellen, wie es um die Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen und Migranten - gemessen an zentralen Indikatoren wie Erwerbs- und Arbeitslosenquote - in Dänemark, Niederlande, Großbritannien und Deutschland bestellt ist. Daran an knüpft die Frage, welchen Beitrag die Arbeitsvermittlung und Arbeitsförderung, also die aktive Arbeitsmarktpolitik, leisten kann, um die Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern zu verbessern.

Zuallererst aber: Warum ist die Integration in den Arbeitsmarkt eigentlich so wichtig? Dafür gibt es drei zentrale Gründe. Zum einen ist die Arbeitsmarktintegration der Schlüssel für gesellschaftliche Teilhabe und eine eigenständige Lebensführung. Wenn man sich das Armutsrisiko von Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland im Vergleich zu Menschen ohne Migrationshintergrund anschaut, wird das deutlich. Laut Mikrozensus lag die Armutsquote für Zuwanderer im Jahr 2005 bei 28 Prozent, für Deutsche bei 11,6 Prozent. Der zweite Grund: Angesichts einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung stellen Zuwanderer ein wichtiges Erwerbspotenzial dar. Drittens fördert eine erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt die Akzeptanz von Zuwanderung in der einheimischen Bevölkerung.

Beim Ländervergleich sind unterschiedliche definitorischen Abgrenzungen von Ausländern und Menschen mit Migrationshintergrund zu beachten. Als Migranten bzw. Personen mit Migrationshintergrund werden generell Menschen bezeichnet, die selbst oder deren Eltern eingewandert sind. Der Anteil der Menschen mit Migrationshintergrund beträgt hierzulande fast ein Fünftel der Bevölkerung. 2008 wurden 15,6 Millionen Menschen mit einem Migrationshintergrund gezählt, davon besaßen 7,3 Millionen eine ausländische Staatsangehörigkeit, während 8,3 Millionen einen deutschen Pass hatten. In den deutschen amtlichen Statistiken können bislang jedoch nur Menschen mit einem ausländischen Pass erfasst werden. In internationalen (OECD-)Definitionen werden unter „Ausländern“ (foreign born migrants) sowohl ausländische als auch im Ausland geborene Staatsbürger erfasst.

Einige Hintergrunddaten zur Arbeitsmarktintegration: Der Anteil der ausländischen Erwerbsbevölkerung im Alter von 15 bis 64 Jahre ist mit 9,4 Prozent in Deutschland höher als in den Niederlanden (3,6 Prozent) und Dänemark (4,4 Prozent). Bei den Beschäftigungsquoten gibt es in allen vier Ländern bei den Inländern jeweils einen höheren Anteil als bei den Ausländern. Dass dies nicht so sein muss, zeigen zum Beispiel die USA. Dort ist die Beschäftigungsquote von Ausländern sogar höher. Das hat damit zu tun, dass in Ländern mit einer gesteuerten Zuwanderungspolitik- neben den USA sind dies insbesondere Kanada und Australien - die Arbeitsmarktintegration besser funktioniert.

Unter den vier von mir betrachteten Ländern steht Großbritannien noch relativ günstig mit einer Beschäftigungslücke zwischen Einheimischen und Ausländern von etwa drei Prozentpunkten dar. In Deutschland und den Niederlanden beträgt die Lücke jeweils deutlich mehr als zehn Prozentpunkte. Dänemark – da hat sich die Situation aber in der jüngsten Vergangenheit verbessert – weist einen Abstand von weniger als zehn Prozentpunkten aus. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei den Arbeitslosenquoten. In Deutschland und den Niederlanden ist die Arbeitslosenquote von Ausländern und Ausländerinnen mehr als doppelt und in Dänemark fast doppelt so hoch wie die der Inländer. In Großbritannien ist die Differenz mit rund einem Prozentpunkt relativ gering.

Ein wesentliches Kriterium für die Arbeitsmarktintegration ist die Qualifikation. Je geringer die Qualifikation, desto höher das Arbeitslosigkeitsrisiko und desto geringer die Löhne. In Deutschland waren nach OECD Daten aus dem Jahr 2000 61 Prozent der Ausländer und Ausländerinnen, in den Niederlanden 54 Prozent, in Großbritannien 37 Prozent und in Dänemark 35 Prozent gering qualifiziert. Der Anteil der hochqualifizierten Ausländer bzw. Ausländerinnen ist mit 42 Prozent in den USA dagegen deutlich höher als in Deutschland (25 Prozent), Dänemark (26 Prozent) oder den Niederlanden (19 Prozent). Die deutlich bessere Qualifikationsstruktur der ausländischen Bevölkerung in den USA steht in engem Zusammenhang mit einer nach Humankapitalkriterien gesteuerten Zuwanderungspolitik. In den klassischen Einwanderungsländern Kanada, Australien und USA wird die Zuwanderung seit Jahrzehnten (teilweise) nach Kriterien wie Qualifikation, Sprachkenntnissen oder Berufserfahrung gesteuert. Dies hat nicht nur zu einer insgesamt höheren Qualifikationsstruktur der ausländischen Bevölkerung, sondern auch zu einer deutlich besseren Bilanz hinsichtlich der Erwerbsintegration – und damit eng verbunden - der sozialen Integration beigetragen. In Deutschland, Dänemark oder den Niederlanden ist die Arbeitsmarktlage von Migranten bzw. Migrantinnen und deren Nachkommen dagegen immer noch geprägt von der Anwerbung meist geringqualifizierter Gastarbeitern in den 1960er und 1970er Jahren und der Zuwanderung von Flüchtlingen in den 1990er Jahren.

Sehr besorgniserregend ist, dass in allen europäischen Ländern keine wesentlichen Fortschritte in der sog. „zweiten“ oder „dritten“ Migranten- Generation zu verzeichnen sind. Der Anteil der jungen Erwachsenen der zweiten Generation, die weder in Ausbildung noch erwerbstätig sind, war Mitte 2000 doppelt so hoch war wie die der Einheimischen in derselben Altersgruppe (20-29 Jahre). Die Bildungsdefizite und die damit verbundenen Nachteile auf dem Arbeitsmarkt scheinen sich quasi von einer Generation auf die andere zu übertragen. Die PISA Studien haben gezeigt, dass länderübergreifend rund 50 Prozent der Bildungsunterschiede tatsächlich durch das Bildungsniveau der Eltern erklärt werden kann.

Aus Untersuchungen aus den Niederlanden, aber auch anderen Ländern, wissen wir, dass nicht nur Bildung, sondern auch eine Einbürgerung die Chancen junger Menschen verbessert. Gleichzeitig muss man sich aber vor Augen halten, dass der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund an der Bevölkerung umso größer ausfällt je jünger die betrachtete Altersgruppe ist. Während in der Altersgruppe über 65 Jahre hierzulande nur 8,5 Prozent der Bevölkerung einen Migrationshintergrund haben, sind es in der Altersgruppe unter 5 Jahren bereits 34,4 Prozent.

Welche Rolle spielen jetzt Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsvermittlung in diesem Zusammenhang? Dazu muss man sich im Ländervergleich zunächst die Organisationsform der Arbeitsvermittlung ansehen. Generell wird in allen Ländern darüber diskutiert, ob ein zielgruppenspezifischer Ansatz oder ein individueller, auf den Bedarf des Einzelnen ausgerichteter, Ansatz eher zum Erfolg führt. In diesem Zusammenhang stellt sich beispielsweise auch die Frage, ob arbeitsmarktpolitische Maßnahmen bei Einheimischen und Zuwanderern die gleiche Wirkung entfalten. Zur Begrifflichkeit in diesem Zusammenhang noch eine Anmerkung. Der Begriff Arbeitsvermittlung ist längst nicht mehr das, was die Tätigkeit der Arbeitsverwaltung adäquat charakterisiert. Es geht nicht einfach darum, einen Bewerber bzw. eine Bewerberin auf eine offene Stelle zu bringen (Matching), sondern um die Reintegration von erwerbslosen Menschen in den Arbeitsmarkt. Das ist sehr viel umfangreicher als eine einfache Vermittlung i. S. des Matching.

In allen vier Ländern gab es in den letzten zehn Jahren Reformen im Bereich der Arbeits- und Sozialverwaltung. Orientiert am Leitbild der aktivierenden Arbeitsmarktund Sozialpolitik wurde versucht, Sozialleistungen stärker mit der Aufnahme einer Erwerbsarbeit zu verzahnen. Das bedeutet, dass Gruppen, die bislang weniger im Fokus von Arbeitsvermittlung und Integration standen, vor allem Sozialhilfebezieher/bezieherin, stärker in die Arbeitsmarktpolitik einbezogen werden und auch Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen haben. Das ist nicht nur in Deutschland seit Hartz IV so, sondern in den anderen Ländern ganz ähnlich. Verbunden ist das mit neuen Verhaltensanforderungen. Bei uns heißt das „Fördern und Fordern“, in Dänemark „Rechte und Pflichten“, in den Niederlanden „Leistung und Gegenleistung“. Im Kern ging es bei den Organisationsreformen um eine Neuordnung der Schnittstelle zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik.

Zunächst zu Dänemark. Im Jahr 1999 gab es ein Einwanderungsgesetz, das kommunale Integrationskurse bis maximal drei Jahre zur Pflicht machten. Das sind Sprachkurse gepaart mit einer Heranführung an den Arbeitsmarkt in Form von Praktika (on-thejob- training). Integration wird in Dänemark vor allem als Integration in den Arbeitsmarkt verstanden. Im Rahmen der Rechte- und Pflichtenpolitik wurden verschiedene Maßnahmen ergriffen, die die Integration in den Arbeitsmarkt befördern sollen.

Im Jahr 2002 wurde beispielsweise „Starthelp“, eine Art Sozialhilfe für neu Zugewanderte mit weniger als sieben Jahre Aufenthalt in Dänemark, eingeführt. Die Höhe liegt etwa bei zwei Drittel der regulären Sozialhilfe, die in Dänemark ziemlich großzügig ist. In Dänemark bezieht – wie in den anderen Ländern auch - die Mehrzahl der erwerbslosen Migrantinnen und Migranten Hilfeleistungen. Wer der Pflicht zur Teilnahme am Integrationskurs nicht nachkommt, dem wird Starthelp gekürzt. Im Jahr 2006 wurde das Integrationsprogramm „Eine Chance für jeden“ aufgelegt. Dieses Programm ist integraler Bestandteil der Aktivierungsstrategie für erwerbslose Sozialleistungsempfänger, die von den kommunalen Jobcentern umgesetzt wird. Die Arbeitsvermittlung wurde 2009 „kommunalisiert“. Anders als bei den deutschen Optionskommunen werden die kommunalen Jobcenter aber über staatliche Zielvorgaben und eine entsprechende Ressourcenzuteilung i. S. einer „dezentralen Zentralisierung“ gesteuert. Wenn die kommunale Arbeitsvermittlung Sozialhilfeempfängern Aktivierungsmaßnahmen anbietet, bekommt sie 65 Prozent der Kosten erstattet, macht sie das nicht, sind es nur 35 Prozent. Im Falle der Integration von Migranten und Migrantinnen gibt es darüber hinaus zusätzliche finanzielle Anreize. So bekommen die Kommunen eine Erfolgsprämie von 4.200 Euro für die Vermittlung eines Migranten in reguläre Arbeit.

Bewährt hat sich bei der Eingliederung in den Arbeitsmarkt in Dänemark das so genannte „Stepmodell“. Neben der bereits erwähnten Kombination von Sprachkursen und on-the-Job-Trainings bzw. Praktika gibt es die Möglichkeit einer subventionierten Beschäftigung durch Lohnkostenzuschüsse, die bis zu einem Jahr gezahlt werden können. Alle Instrumente, die in Dänemark zum Einsatz kommen, sind übrigens vorher in Pilotprojekten getestet und evaluiert worden.

Die kommunalen Integrationsbemühungen in den ersten 36 Monaten werden durch ein Benchmarking anhand von zwei Indikatoren überprüft: „Dauer, bis Migrantinnen und Migranten unabhängig von staatlichen Leistungen“ sind und „Dauer bis sie in Beschäftigung bzw. Ausbildung“ sind. Die erwartete Dauer wird mit der tatsächlichen verglichen, wobei die regionale Arbeitsmarktlage und andere Faktoren einbezogen werden. Im Internet kann jeder sich ansehen, wie die Gemeinden im Einzelnen abschneiden. Das ist ein sehr transparentes System.

Zwar wurden in Bezug auf die Integration von Migranten und Migrantinnen generell keine großen Unterschiede zwischen den Kommunen festgestellt. Allerdings fällt auf, dass die erfolgreicheren Kommunen mehr Wert auf eine schnelle Arbeitsmarktintegration legen und sich nicht auf reine Sprachkurse beschränken. Die erfolgreichen Kommunen haben auch spezialisierte Fallmanager und organisieren Nachbetreuungsprogramme. Schließlich setzen sie verstärkt auf betriebliche Trainingsmaßnahmen und nutzen die erwähnten Lohnkostenzuschüsse.

In den letzten Jahren konnten mehr Migrantinnen und Migranten in den Arbeitsmarkt integriert werden, was an der positiven Entwicklung ihrer Beschäftigungsquoten abzulesen ist. Die relativ strikte Aktivierungspolitik und das kommunale Benchmarking dürften hierzu einen Beitrag geleistet haben. Neben den staatlichen und kommunalen Bemühungen zur Integration von Migranten und Migrantinnen in den Arbeitsmarkt, gibt es eine Reihe privater Initiativen, die als vorbildlich gelten können. Das ist zum Beispiel eine Kooperation von Unternehmen und Fußballklubs zu Rekrutierung junger Migranten. Auch die Sozialpartner sind stark in die Arbeitsmarktpolitik und in die Integrationspolitik involviert. Es gibt landesweite Mentorenprogramme, die sich vor allem an Frauen richten. Gleichaltrige einheimische Frauen mit ähnlichem Status fungieren als Mentoren.

Kommen wir zu den Niederlanden. Die Niederlande galten lange als multikulturelles Vorbildland. So wurde bereits in den 1990er Jahre- eine Diversity-Politik entwickelt. In den letzten Jahren gab es aber eine veränderte Schwerpunktsetzung hin zu einer stärkeren Verpflichtung zur gesellschaftlichen Integration, die aber nicht wie in Dänemark in erster Linie als Arbeitsmarktintegration verstanden wird. Es gibt verpflichtende Einbürgerungskurse, in denen Sprache und Landeskunde vermittelt werden, aber keine expliziten Programme, die auf den Arbeitsmarkt zielen. Der Schwerpunkt der Integrationspolitik in den Niederlanden liegt auf Bildung. Das schließt die Anerkennung von ausländischen Bildungsabschlüssen ein. Es werden beispielsweise mehr Ressourcen für Grundschulen mit einem hohen Ausländeranteil bereitgestellt. Zielgruppenspezifische Maßnahmen in der Arbeitsmarktpolitik wurden dagegen wieder aufgegeben. Bis 2004 gab es beispielsweise ein Gesetz, das Unternehmen verpflichten sollte, den Anteil von Migrantinnen und Migranten an den Beschäftigten zu erhöhen. Die Ergebnisse mussten jährlich in einem Berichtssystem dargelegt werden. Begründet durch den großen bürokratischen Aufwand und Stigmatisierungstendenzen wurde das entsprechende Gesetz wieder abgeschafft.

Insgesamt hat sich die Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen und Migranten in den Niederlanden eher verschlechtert. Es gibt zwar eine positive Beschäftigungsentwicklung im Öffentlichen Dienst. Aber in der Privatwirtschaft ist ein erheblicher Beschäftigungsrückgang zu verzeichnen. Zudem ist die Arbeitslosenquote der zweiten Generation doppelt so hoch wie die der ersten.

Die Arbeitsvermittlung in den Niederlanden ist sowohl durch eine stärkere Kommunalisierung im Bereich der Sozialhilfeempfänger als auch durch eine stärkere „Privatisierung“ im Bereich der Arbeitslosenversicherung gekennzeichnet. In den ersten 12 Monaten werden Arbeitssuchende mit Anspruch auf Arbeitslosengeld von den staatlichen Jobcentern betreut. Danach wird die Betreuung an private Reintegrationsfirmen mittels Ausschreibungen vergeben. 60 Prozent der erwerbslosen Migrantinnen und Migranten sind jedoch Sozialhilfeempfänger. Diese werden in kommunalen Jobcentern betreut. Die Kommunen in den Niederlanden haben inzwischen eine starke Stellung in der Arbeitsvermittlung und verfügen über große Entscheidungsfreiheit in Bezug auf Reintegrationsmaßnahmen. Anders als in Dänemark gibt es aber keine zentralstaatliche Zielsteuerung, sondern finanzielle Anreize. Die Kommunen bekommen jährlich ein staatliches Budget zugeteilt, dessen Höhe sich an verschiedenen Indikatoren wie Anzahl der Sozialhilfebezieher, regionale Arbeitslosenquote u.a. orientiert. Das Budget besteht aus zwei Teilen, einem Integrationsbudget und einem Leistungsbudget. Das Integrationsbudget ist fix und muss sachgebunden verwendet werden. Beim Leistungsbudget haben die Kommunen aber die Möglichkeit, ein nicht durch Sozialhilfeleistungen ausgeschöpftes Budget anderweitig zu verwenden. Andererseits müssen Mehrausgaben für Hilfeleistungen aus dem eigenen Kommunalhaushalt bezahlt werden. Für die Kommunen gibt es dadurch starke finanzielle Anreize, einerseits den Zugang in Sozialhilfe niedrig zu halten, und andererseits den Abgang aus Sozialhilfe zu erhöhen. Ersteres wird beispielsweise dadurch befördert, dass den Antragsteller Job-Sofortangebote unterbreitet werden bevor der Antrag auf Sozialhilfe entgegen genommen wird. In der Regel sind in den Jobcenter auch Zeitarbeitsfirmen untergebracht, so dass die Antragsteller erst einmal nach nebenan auf Jobsuche geschickt werden. Da den Kommunen insgesamt viel Freiraum bei der Integration von Sozialhilfeempfängern haben, ist kaum bekannt, was vor Ort eigentlich geschieht: wie erfolgreich sind welche Kommunen aufgrund welcher Vermittlungsstrategien?

Ich möchte ganz kurz einen Abstecher zu den belgischen Nachbarn machen. In Flandern wurde nämlich die niederländische Diversity-Politik der 1990er Jahre weiterentwickelt. Belgien ist bekanntlich stark nach den Sprachregionen strukturiert. Das gilt auch für die Arbeitsvermittlung. Insgesamt gibt es vier verschiedene Arbeitsverwaltungen in Belgien. Die Arbeitsverwaltung in Flandern führt eine Reihe von pro-aktiven Maßnahmen im Sinne einer positiven Diskriminierung von Migrantinnen und Migranten durch. Ein Beispiel ist der so genannte Jobkanaal. In diesem Jobkanaal werden Jobangebote eingestellt, die für drei Wochen nur benachteiligten Gruppen zur Verfügung stehen. Zu diesen Benachteiligten zählen als Untergruppe Migrantinnen und Migranten. Eingestellt werden die Angebote von einem Netzwerk aus Unternehmen und Verwaltungen. Um eine Dimension davon zu geben, in welchen Größenordnungen sich das abspielt: Im Jahr 2006 wurden im Jobkanaal 7.400 offene Stellen gemeldet, die Hälfte stand Migrantinnen und Migranten zur Verfügung. Es gab 12.000 Bewerberinnen und Bewerber, aber leider nur 1.900 Vermittlungen, wovon 900 auf Migranten entfielen.

Nun noch zu Großbritannien. Auf der Insel gibt es eine lange Tradition in Bezug auf Antidiskriminierungspolitik. Migranten und Migrantinnen werden in Großbritannien nach Ethnizität eingeteilt, nicht nach Staatsangehörigkeit wie bei uns. Es gibt beträchtliche Unterschiede bei der Arbeitsmarktintegration zwischen den verschiedenen ethnischen Gruppen. Inder oder Chinesen haben sogar eine höhere Beschäftigungsquote als Einheimische. Weit weniger gut integriert sind Pakistani oder Bangladeschi. Die Arbeitsvermittlung in Großbritannien ist stark zentralisiert. Zuständig für die Integration von ethnischen Minderheiten ist das Ministerium für Arbeit und Renten (DWP). DWP ist auch zuständig für die Jobcenter-Plus, das sind die Arbeitsagenturen in Großbritannien. In den Jobcentern stellen die ethnischen Minderheiten - wie in den Niederlanden oder Deutschland - keine eigenständige Zielgruppe der aktiven Arbeitsmarktpolitik dar.

Als vorbildlich gelten die von New Labour aufgelegten so genannten New-Deal-Programme. Das sind teils verpflichtende und teils nicht verpflichtende Programme für Langzeitarbeitslose über 25 Jahre, jugendliche Langzeitarbeitslose und Alleinerziehende. Im Zentrum der New Deal-Programme stand die persönliche Beratung. Das System der Arbeitsvermittlung wird derzeit umgestaltet. Künftig werden die Jobcenter-Plus nur noch in den ersten zwölf Monaten für die Vermittlung und Betreuung zuständig sein. Danach wird die Vermittlung, ähnlich wie in den Niederlanden, an Dritte ausgelagert. Vorbild hierfür waren die Erfolge privater Vermittler in den so genannten Employment Zones, Gebiete mit einer hohen Arbeitslosigkeit. Im Jahr 2007 konnten die von DWP beauftragten Dritten in den Employment Zones eine Integrationsquote von insgesamt 40 Prozent, bei ethnischen Minderheiten von 27,6 Prozent aufweisen. Insgesamt ist die Arbeitsmarktbilanz in Bezug auf Migranten und Migrantinnen aber eher bescheiden. Die Beschäftigungslücke von 14 Prozentpunkten konnte in den letzten zehn Jahren gerade einmal um 2,8 Prozentpunkte gesenkt werden.

Noch einige Anmerkungen zu Deutschland. Migrantinnen und Migranten sind, wie in den anderen Ländern auch, keine eigenständige Zielgruppe der Arbeitsvermittlung und Arbeitsförderung. Der gesetzliche Eingliederungsauftrag folgt dem Grundsatz formaler Gleichbehandlung. Eine Bevorzugung ist nicht gewollt. Die Fallbearbeitung in den Arbeitsagenturen und ARGEn ist eingebettet in die allgemeine Aktivierungs- und Integrationsstrategie. In der Bundesagentur für Arbeit wurde unlängst ein rechtskreisübergreifender Referenzrahmen für die Integrationsarbeit, das sog. Vier-Phasen-Modell, eingeführt, in dem Migranten und Migrantinnen aber keine spezifische Zielgruppe darstellen.

Im Zuge der Evaluierung von Hartz IV wurde auch die Situation der Migranten und Migrantinnen im SGB II untersucht. Demzufolge sind Migrantinnen und Migranten doppelt so stark von Hilfebedürftigkeit betroffen wie Deutsche ohne Migrationshintergrund. Interessant ist die Feststellung, dass die fehfehlende Sprachkompetenz tendenziell überschätzt wird und oft eher Ausdruck eines allgemeinen Bildungsmangels ist. Negativ wirkt sich – nach den Ergebnissen der Evaluationsstudie - auch der berufsfachlich strukturierte Arbeitsmarkt mit der Orientierung an formalen Zertifikaten aus. Bemerkenswert ist, dass es bei den Zielvariablen „Aufnahme einer Beschäftigung“ und „Verlassen des Leistungsbezugs“ keine großen Unterschiede zwischen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund gibt, eine Ausnahme bilden hier Zuwanderer und Zuwanderinnen aus der Türkei und dem ehemaligen Jugoslawien. Erwähnenswert ist schließlich, dass es keine offensichtliche Diskriminierung oder Ungleichbehandlung von Migrantinnen und Migranten gibt. Insgesamt werden mit Migranten mehr Beratungsgespräche geführt. Auf der anderen Seite weisen sie aber eine geringere Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf. Bei der Wirkung der Standardinstrumente der Arbeitsförderung im SGB II (Zusatzjobs und Trainingsmaßnahmen) auf Migranten und Migrantinnen im Vergleich zu Einheimischen wurde kein Unterschied festgestellt. ALG II Empfänger mit Migrationshintergrund sind zudem mit der Arbeit der Jobcenter zufriedener als die Einheimischen.

Als Handlungsempfehlung geben die Autoren der Wirkungsanalyse zu bedenken, dass keine neuen Instrumente für Migrantinnen und Migranten geschaffen werden müssen. Stattdessen wäre eine Spezialisierung von Fallmanagern sinnvoll. Gleichermaßen sollte die Sprachförderung stärker durch die Grundsicherungsstellen – und weniger durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge - gesteuert werden. Ein weiterer Punkt: Nicht zertifizierte Kompetenzen sollten erfasst und für die Vermittlung nutzbar gemacht werden.

Schlussfolgernd möchte ich festhalten: Obwohl es international relativ wenige Erkenntnisse zum kausalen Einfluss von unterschiedlichen Politiken und Maßnahmen auf die Arbeitsmarktintegration von Migranten und Migrantinnen gibt, können im Ländervergleich einige erfolgversprechende Ansätze ausgemacht werden. Aus OECD Länderstudien weiß man, dass für Neuzuwanderer der frühe Arbeitsmarktzugang eine zentrale Bedeutung hat, da dieser die Beschäftigungswahrscheinlichkeit auch langfristig beeinflusst. Sprachkurse sollten deshalb im Sinne des dänischen Stepmodells stärker mit Arbeitserfahrung verbunden werden. Zudem sind verbindliche Integrationsvereinbarungen mit Neuzuwanderern, wie sie in Dänemark von den Kommunen abgeschlossen werden, eine wichtige Grundlage für eine auf Fordern und Fördern ausgerichtete Aktivierungsstrategie. Ob gezielte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für Migranten notwendig sind, ist jedoch nicht nur in Deutschland umstritten. Während in Dänemark beispielsweise betriebliche Praktika und Eingliederungszuschüsse für Ausländer und Ausländerinnen gute Erfolge aufweisen, wurden in den Niederlanden zielgruppenspezifische Maßnahmen wie die anteilige Beschäftigung von Migranten in Unternehmen aufgrund geringer Erfolge wieder aufgegeben. Vermittlungsstrategien, die am individuellen Förderbedarf ausgerichtet sind, sind mitunter weniger stigmatisierend als zielgruppenspezifische Ansätze. Sie sind aber nur dann zielführend, wenn migrationsspezifische Hindernisse wie die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse oder die Verbesserung von Sprachkenntnissen in die Aktivierungsstrategie einbezogen werden. Der dänische Fall zeigt aber auch, dass die stärkere Kontrolle des Integrationserfolgs im Rahmen eines Zielsystems, in dem die Vermittlung von Migranten durch finanzielle Anreize und ein lokales Benchmarking der Jobcenter gesteuert wird, eine erfolgversprechende Strategie sein kann.

Nachfragen und Diskussion

Die Rolle der Sprachbeherrschung für die Integration und die Frage nach einer Kosten- Nutzen-Bilanz von Migration bildeten die Schwerpunkte der Diskussion. Zu Beginn aber ging es um Nachfragen.

Ein Teilnehmer vermisste Hinweise auf rechtliche Hindernisse bei der Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern. Da gibt es zum Beispiel den Inländerprimat, eine Arbeit kann nur aufgenommen werden, wenn kein Inländer – Deutsche/r, Unionsbürger/in oder privilegierter Drittstaatsangehöriger – für den Arbeitsplatz zur Verfügung steht.

Diese Regelung – so Regina Konle-Seidl – ist keine deutsche Besonderheit, sondern gibt es in dieser oder ähnlicher Form in allen Ländern, auch in nachfragegesteuerten Systemen wie den USA.

Die von Regina Konle-Seidl zitierte Erkenntnis aus der Wirkungsforschung zum SGB II, wonach Sprachdefizite nicht als Haupthindernis für Arbeitsmarktintegration gesehen werden können, sondern eher als Ausdruck allgemeinen Bildungsmangels, war Anlass zur Diskussion. In der öffentlichen Debatte werde die Beherrschung der deutschen Sprache – so eine Meinung – als unmittelbar maßgeblich für die Integration – nicht nur auf dem Arbeitsmarkt – gesehen. Der Zusammenhang sei offenbar etwas komplizierter. Sprachbeherrschung ist zunächst wichtig, um Wissen ansammeln zu können, das für den Arbeitsmarkt wichtig ist. Von daher kommt dann der Zusammenhang von Sprachdefiziten und Bildungsmangel zustande. Das Zweite: Wem es generell etwas schwerer fällt, Wissen aufzunehmen und dies dann in einer Sprache machen muss, die parallel auch noch gelernt werden muss, befindet sich in einer doppelt schwierigen Lage. Deshalb – so die Schlussfolgerung – muss Sprachförderung sehr früh einsetzen, gleich zu Beginn der Schulzeit. Sprachförderung als Mittel zur Arbeitsmarktintegration dürfte nur die zweit- oder drittbeste Lösung sein.

Was die hier geborenen Kinder angeht, ist dies aus Sicht von Regina Konle-Seidl richtig. Sprachförderung: je früher desto besser, Start im Kindergarten. Und dass die Sprachtests vor der Einschulung inzwischen in den Bundesländern fast flächendeckend durchgeführt werden, sei ja ein richtiger Schritt. Allerdings müsse man auch diejenigen im Auge haben, die neu einwandern. Auch sie brauchen Sprachvermittlung.

Richtig sein aber auch – so eine Teilnehmerin –, dass in Deutschland Integration unmittelbar mit Sprachbeherrschung gleichgesetzt werde und stillschweigend unterstellt wird, dass, wer hier geboren ist, Deutsch können muss. Das stelle Sprachförderung in Frage. Daneben müsse geklärt werden, was eigentlich Bildungsmangel ist. Sind das allein fehlende Abschlüsse? Welche Rolle spielen Arbeitserfahrungen oder informelle Kompetenzen? Hinter solch einer Fragestellung stehe letztlich das Problem, wie Zuwanderer in der Gesellschaft gesehen werden. Und da gebe es europaweit neue Entwicklungen. Es wird stärker darauf hingesehen, ob und inwieweit Migration sich volkswirtschaftlich rechnet. In den Niederlanden wurde das zum Beispiel untersucht, wobei Faktoren wie Aktivität auf dem Arbeitsmarkt, Bezug von Transferleistungen aber auch Folgekosten von Kriminalität einbezogen wurden. Als Ergebnis ist herausgekommen, dass die Kosten die Gewinne von Zuwanderung übersteigen.

In Deutschland gibt es die eine oder andere Kosten-Nutzen-Rechnung. Hier zeigt die Bilanz allerdings einen Gewinn durch Zuwanderung. In Dänemark – darauf verwies Regina Konle-Seidl – kommt man zu ganz ähnlichen Ergebnissen wie in den Niederlanden. Das sei auch der Grund dafür, dass Neuzuwanderer, die auf Sozialhilfe angewiesen sind, in den ersten Jahren weniger als den Regelsatz bekommen.

Vor dem Hintergrund der Berechnungen sieht die aktuelle Diskussion in den Niederlanden anders aus als in Deutschland. Der zuständige Minister hat erklärt, dass er in einer Zuwanderung keinen Weg sieht, um den Rückgang der Erwerbsbevölkerung auszugleichen.

Eine Teilnehmerin bewertete den Ansatz einer Kosten-Nutzen-Rechnung als problematisch. Dies könne man für die Zuwanderung in den Arbeitsmarkt machen, um steuernd eingreifen zu können. Dies sei aber bei weitem nicht die einzige Zuwanderung. Es gibt die humanitäre Verpflichtung, Flüchtlinge aufzunehmen. Und auszurechnen, was ein Flüchtling kostet und was er bringt, und ihn möglicherweise abzuweisen, weil er zu teuer ist, habe nun rein gar nichts mit Humanität zu tun.

Und selbst, wenn man sich auf die ökonomische Diskussion einlasse –so ein anderer Einwand – komme es immer noch darauf an, welche Parameter man benutzt. Bei der Einbeziehung entwicklungspolitischer oder anderer globaler Aspekte sieht die Berechnung schnell ganz anders aus. Und natürlich könne man die Parameter so zusammenstellen, dass am Ende ein gewünschtes Ergebnis herauskommt.